作者：党国英

　　国家发改委副主任朱之鑫9月2日曾在全国政协专题协商会上表示，我国在统筹城乡经济社会发展方面还存在五大矛盾和问题，其中包括“农民土地权益尚未得到有效保护，低价征收征用农民土地、补偿不到位等问题较突出，征地纠纷频繁发生”。(据新华社报道)昨天，又从媒体上看到了一条关于安徽一对农民夫妻因土地利益受侵害相约上吊差点走上绝路的消息。

　　土地制度多元更有效率

　　国家三令五申要保护农民的土地利益，实行“世界上最严格的土地管理政策”，为什么在一些地方农民土地权益仍屡屡遭受侵犯？我们自然要想到制度设计问题。

　　现在实行的农村集体土地所有制，类似于“物权法”中讲的“共有产权”，不是容易退出的“按份共有”，而是几乎不能退出的“共同共有”，就是说农民的土地产权归属一个集体，农民不能退出；退出这个产权结构，就要放弃产权。这种产权制度效率不高，而维护成本很高。为防止这种产权被强势人物掌控后变为寡头产权，一般需要一种民主制度来加以钳制，即使如此，低效率的弊端还是难以克服。因此，“共同共有产权”的适用对象应减少到最低限度，但凡能“按份共有”的，决不“共同共有”。

　　土地这个东西究竟用什么制度来配置，要分类看待。与环境和国家基础设施关联的土地可以实行“共同共有”制度，且最好是国家所有；与社区公共生活关联的土地，也可以实行社区“共同共有”，例如村庄道路占地、学校占地等。农业耕地则可以实行“按份共有”制度，如果农民想退出，那也应该有一个出口。总之，一个国家的土地制度应该是多元的，这样的制度更有效率。

　　其实，邓小平、万里等前国家领导人，早已看到农村传统集体经济制度的弊端，用家庭承包经营的办法，给了农民一定的“退出权”，因此极大地解放了农村生产力。承包制的实行，证明了耕地产权归属农民是必要的，也是可行的，没有必要一刀切搞“共同共有”。但这个承包制改革不彻底，尽管国家确立了比较长的30年承包期，并承诺了到期还会自动延长，而且还鼓励承包权出租、转让，好像这个承包权就像法学家所期望的那样被“物权化”了，差不多就成了农民的私有财产了。

　　然而，实际情况和想像完全不同，所以才发生农民土地维权难的事情。道理很简单。在农村目前这样一个环境下，只要讲土地是集体的，那么集体的“代表”即村干部就可能会行使自己的控制权。再如果土地很值钱(如城郊)，掌控土地有很多油水可捞，有些干部们就可能侵害农民的土地权益。农民的土地承包权面对依靠组织资源而成立的集体所有权，显得十分脆弱。这个局面改不了，类似安徽农民遇到的那样的伤心事就还会出现。

　　放开产权，管住规划

　　目前导致中国农村社会不稳定的第一因素，还是土地问题。下一步具体怎么办？我建议：

　　第一，通过改革，国家可以给出一个更强烈的保护农民的权益的信号，例如，在土地确权的基础上，宣布农民土地承包权永远不变了，承包权可以转让，可以抵押，可以继承，当然也可以允许农民凭土地组织合作社。但土地的使用要符合国家的规划，例如农民不能随便把土地卖给房地产商来盖房子等。

　　第二，土地关系的调节、处置实现社会化、法制化，对于土地避免由少数村干部说了算，有了土地纠纷，让农民找仲裁机构，或者找法院。村干部仅仅管农民授权的村庄公共事务。

　　第三，还要理顺在土地方面国家和农民的关系。国家出于公共利益，可以按照规划征收农民的承包地，但要有两个前提；一是要定义“公共利益”，不能随便搞一个东西就说是为了公共利益；二是要有公平价格。价格要协商，要参考市场价格，要给农民让利。谈不拢，就要仲裁，或者诉讼。

　　以上几条概括起来就是“放开产权，管住规划”。这两个方面互相制约，相得益彰。有国家规划存在，其实就有了产权的制约，例如，农民的生态林地不允许种庄稼，种庄稼的地不允许养鱼等，其实就限制了农民的产权。有了产权的开放性，土地可以得到节约，国家规划也更容易操作。

　　这个改革办法利国利民，但有的人可能会有如下担忧：

　　第一，如果征地价格提高了，建设成本上升怎么办？我认为上升了是好事情。中国土地资源相对有限，就是要用价格来反映土地的稀缺性，否则土地浪费现象难以扭转，18亿亩耕地将很难守住。

　　第二，如果土地占有两极分化，产生了大量失地农民怎么办？这种忧虑反映了某些人不懂土地历史，应该去学习思考。在我看来，现行的土地制度不改革，更容易产生失地农民。

　　第三，耕地是农民的生活保障，农民有了比较完全的土地产权以后，一些农民丧失了土地，进城又找不到工作怎么办？有这种担忧的人，可能没有“新农村”的起码概念。如果一户农民靠几亩地来维持生活，还谈得上建设社会主义新农村么？事实上，中国城市容纳劳动力的前景被大大低估了。如果调整劳资关系，实行积极的城市化政策，农民转业的速度远会比现在快得多。

　　第四，如果实行土地“永包制”，就要认真做一次土地确权工作，解决历史遗留问题，会不会很麻烦？当然会麻烦一点，但永远麻烦不如一次麻烦。

　　深化农村土地制度改革，好处很多，我们期待这件事能早日决策落实。

　　□党国英(中国社科院研究员)

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