乡镇改革硬行“一肩挑”就是违宪

　　作者：许斌  来源：中国乡村发现
 
　　2005年7月，吉林省全面启动农业税综合配套改革试点，乡镇机构改革在白山松水间拉开帷幕。这场改革最明显的特征是：乡镇党政领导兼职和交叉任职，实行党委书记兼任乡镇长模式，俗称“一肩挑”。民族乡镇党委书记和乡镇长可以分设，但不增加领导职数。换句话说，就是非民族乡镇党委书记和乡镇长不可以分设。截至2007年底，全省624个乡镇中，558个实现了党政“一肩挑”，比例为89.4%，“除了民族乡镇，其他乡镇基本全部实现‘一肩挑’。”(《人民日报》

　　很明显，“一肩挑”是硬行设计、规定的产物，但这样设计、规定违法，严格一点说，是违宪。

　　党委书记由任命产生，乡镇长由选举产生，如果硬行设计、规定“一肩挑”，相当于规定乡镇长同时由任命产生，党委书记一经任命，则必须被命令当选为乡镇长，否则就不可能实现“一肩挑”。或者，可以视为取消了对党委书记的任命权，乡镇长一经选举产生，则自动兼任党委书记，这肯定不符合中国国情，不仅任命权不可能被取消，而且还面临着大尴尬，即选举产生的乡镇长可能不是中共党员，不可能兼任党委书记。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第二十一条规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会主席、副主席，人民政府领导人员的候选人，并未限制候选人必须具有中共党员身份，硬行设计、规定“一肩挑”，部分剥夺了代表们的选举权与非党人士出任政府公职的被选举权，这就是违宪！

　　硬行设计、规定“一肩挑”还事实性剥夺了本级人民代表大会的监督权。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第二十六条规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，主席团或者五分之一以上代表联名，可以提出对人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。但既定了“一肩条”，而党委书记一职由任命产生，则只要党委书记一职不被撤消，本级人民代表大会绝不能罢免其乡镇长一职。

　　现行行政机构设置弊处甚多，现实如此，改革是必需的，甚至是紧迫的，但改革必须是向着更加法治化的方向改革，而不等于说，无论怎样改都是合理的，乃至不惜采用违法违宪的方式改，使得弊端被放大、格局更趋混乱也是不得不为之且一定要为之。

　　新闻中强调，通过“一肩挑”实现了一元化领导、领导之间的矛盾少了效率高了，这未必是什么好事，各人所处地位不一样、所持立场不一样，产生矛盾是正常的，是机构之间相互制衡的必然结果，增加了不同利益群体参与博弈的机会，不仅不是坏事，反而是好事，正常的解决协调办法，在于明确分工职能、强化制度建设，将所有工作矛盾交由法律法规、典章制度原则去权衡、去协调，从而使权力受到制约、社会生活前景可以预期、社会秩序保持稳定，以实现不同群体之间的利益最大化，并保证任何一个群体的合法、合理权益不受侵犯。

　　而“一肩挑”实现的，不是用法律法规、典章制度去权衡利弊、保障所有群体的利益最大化，而是培植地方政治强人、建设“一言堂”，使地方的一片天成为强人自己的一片天，于公益，是任何一个群体的合法、合理权益随时可能被侵犯；于强人自己，则一句话总结：绝对权力导致绝对腐败。

　　“一肩挑”甚至连精兵简政的作用也起不到，新闻中说得很清楚，无论是否分设，领导职级并没有增加，可见得机构臃肿。出于精兵简政、提高效率需要，完全可以推行部门、机构负责制，逐步在基层党委、政府取消副职设置，而没有必要硬行设计、规定“一肩挑”。

　　乡镇是宪法明文规定的一级行政区域，乡镇政府为一级法定政府，如果连本级政府领导人的独立地位都不能保证，无论如何也说不过去。遑论积极探索、逐步发展基层民主建设了。