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边疆名县创建省级旅游改革发展综合试点区所需政策研究
——云南省腾冲县旅游开发试验区若干试验政策的建议
赵俊臣 云南省社会科学院
腾冲县，位于云南省西部边陲，为南方“古丝绸之路”上的重镇，是云南省西出缅甸、印度的重要门户。历史上，腾冲为滇西抗战名城。境内地热、火山、原始森林等旅游资源极其丰富。县内和顺镇为CCTV评选出的全国十大著名旅游小镇。
2008年2月28日云南省召开旅游工作会议，省政府宣布将保山腾冲、玉溪抚仙湖和昆明世博新区，列入云南省旅游改革发展综合试点区试点。腾冲旅游业改革发展综合试验区的思路，是依托腾冲县丰富的旅游资源、独特的区位优势及深厚的历史文化等旅游吸引物，规划建立生态旅游区、康体休闲度假区、地域文化旅游区、边境跨境旅游区、乡村旅游区、商务旅游区共六个功能区，充分发挥腾冲旅游业在扩大对外开放、统筹城乡发展、促进特色城镇化建设及推进社会主义新农村建设的示范作用，在腾冲旅游体制管理、机制激活、发展模式、保护与开发上取得四个突破，努力将腾冲建成对内连接滇西、滇西南，对外连接南亚、东南亚的区域性国际性国际旅游枢纽，成为云南又一个世界级旅游目的地。
受中共保山市委、市政府的邀请，笔者随“保山城乡一体化”课题组赴腾冲调研，觉得腾冲旅游业改革发展综合试验区建设，需要出台一些相对超前、具有可操作性的若干政策。
一、在金融改革开放方面探索较大的突破
金融是现代经济的核心，这是邓小平的名言，胡锦涛总书记近几年来曾多次引用。根据这一观点，腾冲旅游业改革发展综合试验区无疑也要以金融为核心。为此，就要在金融改革开放方面有大的突破。
近几年来，中共中央、国务院制订了若干有关金融、特别是农村金融改革的好政策。例如，2004年一号文件要求：“鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为‘三农’服务的多种所有制的金融组织。”2005年一号文件要求：“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。”2006年一号文件要求：“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织”。2007年1号文件要求：“在贫困地区先行开展发育农村多种所有制金融组织的试点。” 2008年1号文件要求：“积极培育小额信贷组织，鼓励发展信用贷款和联保贷款。通过批发或转贷等方式，解决部分农村信用社及新型农村金融机构资金来源不足的问题。”为贯彻落实中央精神，中国银监会2006年12月20日发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，决定允许建立村镇银行、（对农民）贷款公司和农村资金互助社。这些决定精神，为腾冲旅游业改革发展综合试验区在金融改革开放方面有大的突破，提供了依据。
1、成立腾冲旅游开发银行
考虑到腾冲旅游业改革发展综合试验区所需建设资金巨大，为有效促使各金融机构的竞争，分散投资风险，有必要新设立腾冲旅游开发银行。新设立的腾冲旅游开发银行，可定位为股份制银行，由政府财政为主导发起，由进入试验区的各跨国公司、集团公司、金融机构入股，并向市内、省内大型企业招股，积极探索向社会直接融资的途径和办法。
腾冲旅游开发银行除正常运作各类金融业务，还可以探索运作冲旅游开发与保护基金，用于支持保护区群众生产、生活，并制定合理的长效补偿机制。借鉴国际上的通行作法，试验基金投资增值的新渠道。
2、成立一批村镇银行
贯彻落实中国银监会2007年3月3日印发的《村镇银行管理暂行规定》建议在腾冲旅游业改革发展综合试验区所涉及的乡镇，分期分批地组建村镇银行，以适应各乡镇及其农民参与旅游业开发、以及小康村建设、新农村建设、城乡一体化建设、扶贫开发等，所需要的资金供应。
村镇银行的设立，要贯彻“大胆试验，先搞试点，稳妥推近”的原则。但是，考虑到云南省不但历来对金融体制改革持一种谨慎又谨慎的态度，而且省里有关部门绝大多数都会以各种理由不支持、乃至于消极反对，村镇银行的试验、推行必将落在全国的最后边。因此，建议腾冲旅游业改革发展综合试验区如若真的想有所作为，可到北京寻求支持。村镇银行可由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在乡镇政府所在农村地区设立，主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务。
3、放手让农民发展农村资金互助社
贯彻落实中国银监会2007年1月22日发布的《农村资金互助社管理暂行规定》（银监发的规定，建议在腾冲旅游业改革发展综合试验区所涉及的乡镇和行政村村委会，以及部分自然村，分别组建农村资金互助社。
由农村中的村民们自己设立、自己所有、自己管理、自己收益的农村资金互助社，对于农村中的贫困农户、一般农户更为重要，具有划时代重要的意义。一方面，我国的实践一而再、再而三的证明，作为农村中的弱势群体，贫困农户和一般农户无法从正规的金融机构获得贷款，他们由此不得不至今仍然在贫困中挣扎，依旧处于社会最不公平、最不和谐的风口浪尖；另一方面，我国农村一直存在着的、大量的民间借贷的实践经验（如保山的“拜把子”、丽江的“话丛”、昆明郊区的“语丛”、昭通的“摇会”等），如果加以规范化，必将成为农村金融的主力军，而不是自称主力军的其它机构。
试验农民自己的基金，腾冲县已有成功经验。联合国儿童基金会无偿援助的“贫困地区儿童规划与发展项目”（简称LPAC项目），于2001年起在包括腾冲在内的我国11个省、市、自治区的34个县开展。项目援助资金以农村基金的方式，由当地人以小额信贷模式向贫困妇女贷款，取得了很大成功，曾受到国家主管部门的赞扬。此外，云南省社科院赵俊臣研究员2001年起主持全球环境基金（GEF）/联合国开发计划署（UNDP）资助的行动研究项目《中国云南省山地生态系统生物多样性保护市范项目（YUEP）》，在云南省的2个贫困县、6个乡、48个村，成立了46个社区村民组织，由村民组织运作46个村民基金，基金按小额信贷的模式放贷，止2007年底，累计对3560户贫困户贷款359万元，农户项目成功率95％，按期还款率100％，被中国主管部门国家财政部认定为中国GEF最成功的项目之一。这些案例说明，只要愿意大胆试验，总是可以寻找到“变通”办法的。
4、推动待建的邮储银行与农信社开展竞争
2006年的最后一天，经国务院同意，中国银监会正式批准设立中国邮政储蓄银行。经精心筹备，中国邮政储蓄银行有限责任公司（简称中国邮政储蓄银行、邮储银行）于2007年3月6日挂牌成立。在组建之初，邮储银行除了紧紧抓住城市金融业务不放外，还将在乡村开展各项业务，从而与现有的农村信用合作社（简称农信社）开展有益竞争，打破农信社在农村金融中的垄断地位。这真是好得很呢！
最近，邮储银行保山分行也已挂牌成立，邮储银行腾冲县分支机构待建。新建立的腾冲邮储银行将在网点、网络、资金、科技、人员、产品、体制机制和环境等方面，具有一定的优势，在农民参与旅游业开发、以及小康村建设、新农村建设、城乡一体化建设、扶贫开发等，与现有的农信社开展竞争。
5、继续鼓励、扶持现有民间非金融活动
腾冲县的民间非金融活动，由于没有调查，内情不详。但是，联合国儿童基金在腾冲县实施的“贫困地区儿童规划与发展项目”（简称LPAC项目），就是一项准金融活动。项目以推动贫困地区社会经济发展为目标，以开发培训和创收活动为载体，以贫困妇女为服务对象，以小额信贷为切入点和载体。项目的实施不但引进了较为先进的管理理念、管理模式和管理方法，从县、乡、到村已经培养与锻炼了一支懂业务的项目管理队伍。建议在总结LPAC项目经验的基础上，探索将其改造成农民资金互助社的可能性，特别是推广其经验的有效途经。
6、新建旅游文化发展扶持基金
除了大的文化企业集团外，几乎所有的中小旅游文化企业在初期发展中，都有一个融资难的问题。为解决这一问题，《构想》提出的“设立腾冲旅游文化产业发展基金或旅游文化产业投融资公司”，是正确的。建议新设立的这一机构，决不能走省市财政投资一个主体的老路，而要走多元主体的新路。因为在省市财政投资一个主体的情况下，本金不能增值，花一个就少一个，没有可持续性。因此，除了省市财政投资，建议寻找多个投资主体，形成投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化的投融资体制新格局。
为便于中小旅游文化企业融资，《构想》建议无形资产抵押、动产抵押、权益抵押、土地使用权抵押和旅游门票权质押等形式，很有创意，建议允许大胆探索。
长期来，我国一直实行金融信贷额度管理办法，今后尚没有放弃或松动的意向。为切实解决急具发展潜力的中小企业融资难的问题，建议对腾冲旅游业改革发展综合试验区实行三个办法：一是单列信贷额度指标；二是对民办金融机构实行灵活的信贷额度指标管理；三是对外资企业投资实行备案制。
7、赋予跨境结算业务
为了满足跨境游客货币兑换的需要，《构想》提出的“请求给予办理跨境结算业务”，是合理的，正确的。其实，在包括腾冲在内的云南省边境口岸地区，民间的货币兑换就一直在明里暗里进行着，有关部门由于无法取缔，一般都采取“睁一只眼闭一只眼”的态度。现在的问题是，承认这种“地摊银行”，并把其从地下转为地上，既方便客户，又便于管理，特别是还可以增加管理的收入，何乐而不为！
这样以来，在腾冲旅游业改革发展综合试验区将有四大国有银行、旅游银行、发展基金等；在所涉及的乡镇，将各有一个农村信用社、邮储银行（待建）、村镇银行、农村资金互助社，基本满足资金需求。特别是这些金融机构将开展有益的竞争，服务态度肯定变好，金融产品必然增多。
二、实行更加优惠的财政税收政策
1、省财政给予腾冲专项转移支付补助
《构想》请求省政府给予腾冲专项转移支付补助，专项用于综合改革试点的基础设施建设与扶持企业，其中2008——2010年每年2500万元，2010——2012年每年1500万元。从短时期看，省财政支付了腾冲专项转移支付补助，但是却拉动了交通通信、餐饮服务等行业，扩大了就业、增加了农民收入，也是值得的；从长期看，腾冲旅游发展上去了，可以给省财政更多的回报。
2、减免税收
《构想》请求在试点建设期五年内，对腾冲每年上解省市的企业所得税按80%的比例计算返还，专项用于腾冲开展旅游业改革发展综合试点工作；县内企业所得税按经济特区15%的所得税率执行；对新办企业免征1——3年企业所得税；对省外来腾企业的企业所得税，请求给予一定的照顾。这将充分体现“放水养鱼”的精神。
3、对境外游客实行退税政策
国际性的旅游度假需要便利的旅游购物。按照国际惯例，实行以免税为特点的旅游购物政策，这对于创造国际性的旅游度假环境至关重要。
按照国际惯例实行出境退税政策。境外游客在腾冲指定的商场购买某些特定的商品，按照国际惯例实行出境退税政策。
4、实行开放航权的减免税费政策
建议选择一家航空公司（东航云南分公司或南航），对其实行开放航权的减免税费政策，降低航油价格；减免经营腾冲国际航班新增的航路费、空管费；减免经营腾冲国际航班的新增起降费；返还减免经营新开国际地区航线缴纳的机场建设费，作为开放航权发展资金；允许经营腾查—台湾节假日包机航班，以吸引台湾老乒游客。
三、在农民承包土地使用权流传探索方面有较大的突破
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