作者：吴铭

　　国庆前夕，胡锦涛主席也专程前往28年前率先实行包产到户的安徽省凤阳县小岗村考察，他指出，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，同时要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。

　　此番表述引起广泛关注，其中不少解读认为，中国土地制度改革将发生走向永佃制的根本性转变。但这些解读大概不了解，土地政策的变化早在八年前甚至更早就开始了。2001年3月发布的“十五规划纲要”即已指出，“在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革”，2001年11月亦曾下发《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》。此后几乎历年都有重要文件强调此一问题，新土改其实不新。

　　土地使用权流转制度改革对于三农发展的重要性之所以在目前得以特别强调，一个重要原因是大量农村青壮劳力流向城市成为农民工，许多地区出现较多“双改单”和农地抛荒现象，对确保全国粮食产量的大局影响越来越大。从更根本的角度说，每户农民承包的土地有限，难以规模经营，而农业效益的提高要求一定程度的规模经营，这使得开放土地经营权的流转势为必然。

　　但土地经营权的流转未必会走向私有化，恰恰相反，从小岗村近年推行流转改革的情况来看，随之兴起的倒是新型的合作化。官方媒体报道称，目前小岗村耕地的60%出租流转，被集中起来用于发展特色农业。虽然有人曾对小岗村新型合作经济提出质疑，认为将土地重新集中，是倒退到了计划经济模式，小岗村村民的回应则是，今天的改革是建立在农民自愿的基础上，而且村集体没有收回土地的承包权。

　　这样看来，那种把承包地使用权流转直接等同于私有化或者必然导向私有化的分析框架，已经不能描述丰富复杂的现实，遑论更好地改造现实。从小岗村的情况来看，这一轮土地改革仍然是超越传统左右的“社会主义市场经济”的重要发展。真正需要关心的问题是如何确立配套的制度规范，以在流转过程中确保农民的权益。此前中央在这方面已有努力，比如2005年1号文件曾要求，承包经营权流转和发展适度规模经营，必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行，防止片面追求土地集中。

　　近年来，一直努力关注民生来巩固执政基础的执政党，自然不难意识到目前“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”是农村稳定的基础，也是中国农民的民生利益的最根本保障。拿进城的农民工来说，家里有块承包地就是不一样，可以大大增强他们跟雇主的谈判和议价能力，可以说，联产承包责任制就是中国农民工无形的最可靠最有力的工会组织；而如果失去土地，他们即使拥有城市户口，但因为收入没有保障，议价能力低，成为经济自由度比作为农民工要低得多的城市底层，将对城市社会形成极大的不公平感，影响社会稳定和发展。